今年5月份，葫蘆島市中級人民法院《2020年度葫蘆島市中級人民法院行政案件司法審查報告》（《行政審判白皮書》）如期出爐，對2020年葫蘆島全市兩級法院行政案件審理情況進(jìn)行匯總整理，著重對行政機(jī)關(guān)敗訴案件進(jìn)行分析，并提出有可實(shí)施性的意見建議。這是葫蘆島中院自2012年以來連續(xù)發(fā)布的第9本《行政審判白皮書》，并首次以座談會的方式發(fā)布。葫蘆島市市長楊軍生專門批示。

座談會現(xiàn)場

　　看分析：

　　依法行政水平逐步提高

　　2020年，葫蘆島全市兩級法院共計受理各類型行政案件1595件，審結(jié)1510件，總體結(jié)案率94.7%。

　　行政一審案件穩(wěn)中有升，葫蘆島中院受理行政一審案件數(shù)最多，呈現(xiàn)行政一審案件收結(jié)的倒三角現(xiàn)象。各轄區(qū)除連山轄區(qū)行政機(jī)關(guān)涉訴案件顯著減少外，其他轄區(qū)行政機(jī)關(guān)一審涉訴案件普遍增加；一審案件類型呈現(xiàn)多樣化，但仍集中在傳統(tǒng)類型案件，五大“集中領(lǐng)域”分別為不履行法定職責(zé)案件、不動產(chǎn)等行政登記案件、治安行政處罰案件、房屋土地征收案件、給付關(guān)閉煤礦補(bǔ)償款案件。明顯變化的是，2019年行政收案前三名的治安行政處罰、房屋土地征收、自然資源確權(quán)三大類型案件均出現(xiàn)大幅度下降趨勢。

　　行政二審案件數(shù)量激增，全市兩級法院受理二審案件277件，結(jié)案272件，行政機(jī)關(guān)敗訴率為22.8%，非訴執(zhí)行審查案件呈大幅下降趨勢，不予執(zhí)行率下降為13.8%。再審案件數(shù)量少。據(jù)統(tǒng)計，2020年，全市兩級法院共計受理非訴審查案件479件，受理數(shù)較上年同比降低48.8%。非訴案件呈現(xiàn)連續(xù)遞減趨勢。從近五年的數(shù)據(jù)上看，2020年非訴審查案件大幅度下降，是近五年最少。從申請強(qiáng)制執(zhí)行的行政管理領(lǐng)域看，國土處罰、林地處罰、環(huán)保處罰、勞動與社會保障案件仍占據(jù)絕對多數(shù)。

　　2020年全市法院行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)敗訴數(shù)量增加，敗訴率、調(diào)撤率逐年下降。據(jù)統(tǒng)計，2020年葫蘆島市兩級法院判決生效的行政機(jī)關(guān)敗訴案件（含省高級人民法院維持的行政機(jī)關(guān)敗訴案件）161件，敗訴率為15.85%。生效的行政機(jī)關(guān)敗訴案件較2019年增加22件，敗訴率同比降低3.27個百分點(diǎn)。從行政訴訟案件的調(diào)撤率上看，2020年葫蘆島市兩級法院行政案件共有115件調(diào)解撤訴案件，調(diào)撤率為11.31%，調(diào)撤率同比下降5.61個百分點(diǎn)。

　　行政機(jī)關(guān)敗訴率的降低，反映出行政機(jī)關(guān)依法行政的水平逐步提高。另結(jié)合調(diào)解率的變化，反映出行政案件調(diào)撤難度大，行政機(jī)關(guān)普遍希望以裁判的方式解決行政糾紛。

　　從行政機(jī)關(guān)敗訴案件涉及的行政管理領(lǐng)域看，2020年行政機(jī)關(guān)敗訴案件類型主要集中在治安管理處罰、不動產(chǎn)權(quán)登記、不履行法定職責(zé)案件、勞動與社會保障、房屋拆遷、強(qiáng)制拆除、土地行政管理傳統(tǒng)領(lǐng)域，但新類型的行政案件如信息公開、行政協(xié)議、環(huán)保處罰也呈上升趨勢，還有少量的行政許可、林業(yè)行政處罰、行政確認(rèn)、工商登記、戶籍管理、道路交通處罰、水利行政處罰、衛(wèi)生行政管理、稅務(wù)管理、市場監(jiān)督管理處罰案件；敗訴機(jī)關(guān)多集中于公安機(jī)關(guān)、自然資源局、人力資源和社會保障局；敗訴原因存在競合，程序違法的敗訴案件同比減少，但事實(shí)不清、適用法律錯誤的敗訴案件同比增加。

　　說不足：

　　行政案件敗訴原因匯總

　　2020年，葫蘆島市行政案件因證據(jù)不足導(dǎo)致的敗訴案件占比32.86%，同比增長2.76個百分點(diǎn)，證據(jù)不足是敗訴原因之首，且主要體現(xiàn)在各類行政處罰案件、不動產(chǎn)等行政登記案件、勞動與社會保障案件中；因程序違法導(dǎo)致的敗訴案件明顯減少，同比降低22.73%，且多集中在治安行政處罰、不動產(chǎn)登記案件、行政強(qiáng)制拆除案件中，但執(zhí)法程序仍有待完善；超越職權(quán)的敗訴案件顯著減少，因無職權(quán)導(dǎo)致的敗訴案件明顯下降，同比降低7.17%，但不履行、不完全履行法定職責(zé)案件受理量增加，多體現(xiàn)在無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。不作為案件成為行政機(jī)關(guān)敗訴的高發(fā)領(lǐng)域，不作為案件多集中在政府信息公開案件、采礦權(quán)延期許可案件、申請鄉(xiāng)政府履行監(jiān)督管理職責(zé)等新類型案件；履約意識、風(fēng)險防控意識有待提高，行政協(xié)議敗訴案件逐漸增多，同比增加5.84%，此類案件多集中在征收補(bǔ)償案件及國有土地使用權(quán)出讓等行政協(xié)議案件中；法律適用針對性、準(zhǔn)確性有待提高，2020年因法律適用錯誤的行政機(jī)關(guān)敗訴案件呈上升趨勢，敗訴41件，占比19.52%，同比增加9.14%，多集中在工傷認(rèn)定案件、治安管理處罰等案件中。

　　值得一提的是，行政機(jī)關(guān)依法行政意識有所提高，但仍存在消極應(yīng)訴問題。消極應(yīng)訴主要表現(xiàn)在怠于行使舉證權(quán)利，有的行政機(jī)關(guān)不提交證據(jù)或者逾期提交證據(jù)但未說明原因；有的行政機(jī)關(guān)僅委托一名律師出庭應(yīng)訴，既有悖于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，也不利于查清案件事實(shí)，更不利于矛盾化解；有的代理人準(zhǔn)備不充分、不熟悉案情，參加庭審對爭議問題不能清楚回答；有的行政機(jī)關(guān)未提交全部證據(jù)，憑主觀意愿對證據(jù)進(jìn)行取舍；有的行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中向?qū)Ψ饺∽C。

　　另外，2020年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率有所提升，較2019年度出庭率同比增加5.55%。出庭率雖然有所提升，但仍處于全國較低水平。還有個別行政機(jī)關(guān)在負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的情況下，未向法院提交正式書面說明情況。

　　提建議：

　　提升法治意識和執(zhí)法水平

　　持續(xù)提升法治意識，全面提升執(zhí)法水平和應(yīng)訴能力。隨著民法典、行政協(xié)議司法解釋的出臺，土地管理法、行政處罰法等法律法規(guī)的修訂，領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持用習(xí)近平法治思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐，一線執(zhí)法人員要加強(qiáng)對法律知識的更新和沉淀，并對專業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)章做到如數(shù)家珍，嚴(yán)格執(zhí)法。將法律法規(guī)的外在強(qiáng)制力轉(zhuǎn)化為法治理念的內(nèi)在認(rèn)同力，在法律的框架內(nèi)切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法利益。

　　及時調(diào)查、固定證據(jù)，力保證據(jù)確實(shí)充分。行政訴訟舉證責(zé)任倒置更要求行政機(jī)關(guān)對行政行為的合法性承擔(dān)主要的證明責(zé)任。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)注重功夫用在平時，準(zhǔn)確掌握行政行為的合法性要件，收集證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)全面、及時、合乎法定形式，避免證據(jù)的瑕疵、片面和矛盾，不能僅憑自認(rèn)代替深入調(diào)查。注重保存證據(jù)，避免口頭證據(jù)導(dǎo)致舉證不能的敗訴風(fēng)險。

　　優(yōu)化、完善行政程序，避免程序違法造成執(zhí)法成本的提高。行政訴訟要重視程序?qū)彶椤⒙殭?quán)審查，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時要有更為嚴(yán)格的程序意識。縱觀2020年行政機(jī)關(guān)敗訴案件，程序違法雖然減少，但傳統(tǒng)類型的行政管理案件，如治安行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、征收補(bǔ)償案件，重復(fù)的錯誤仍在發(fā)生，尤其是各類行政處罰案件，務(wù)必加強(qiáng)重點(diǎn)程序進(jìn)程中的執(zhí)法。

　　履職盡責(zé)應(yīng)及時、全面、方式恰當(dāng)，彰顯擔(dān)當(dāng)精神。履職盡責(zé)是推動營商環(huán)境優(yōu)化的最直接體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以擔(dān)當(dāng)精神厲行法治，嚴(yán)格遵循法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則行使公權(quán)力，嚴(yán)格按照法定規(guī)則、法定程序和法定邊界，從實(shí)體和程序等多重維度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的秩序。

　　健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴工作。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是新行政訴訟法的重要制度，2020年6月22日，最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人，參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，并就實(shí)質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見。同時明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情形為不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公務(wù)及其他正當(dāng)事由。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的改革，既符合行政管理中首長負(fù)責(zé)制的基本要求，也有效紓解了官民的對立情緒，促進(jìn)行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解。

　　重信守諾，建設(shè)法治化營商環(huán)境。健康良好的營商環(huán)境，有利于吸引投資者進(jìn)行投資建設(shè)，并形成良性循環(huán)。惡劣的營商環(huán)境，不僅對已投資的投資者造成傷害，更會讓潛在的投資者望而卻步。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重信守諾，嚴(yán)格兌現(xiàn)政策承諾，認(rèn)真履行與投資主體依法簽訂的各類協(xié)議。

　　加強(qiáng)府院聯(lián)動，促進(jìn)糾紛的源頭治理。行政機(jī)關(guān)和人民法院共同肩負(fù)法治建設(shè)的使命，行政糾紛的訴源治理更要求行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行依法良性互動，共同推動行政專業(yè)性調(diào)解組織的建立，在人民法院、行政機(jī)關(guān)和人民群眾之間架起信任的橋梁，實(shí)質(zhì)性地化解行政爭議，減少人民群眾的訴累、節(jié)省行政和司法資源。深化府院聯(lián)席會議、行政案件司法審查通報反饋等雙向溝通對話機(jī)制，建立完善溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制。加強(qiáng)行政訴訟與行政復(fù)議行政執(zhí)法監(jiān)督的對接協(xié)調(diào)，參與規(guī)范各類行政執(zhí)法行為，切實(shí)提高行政執(zhí)法質(zhì)量，尤其是涉及重大、專項(xiàng)執(zhí)法活動，要將事后監(jiān)督變成事前預(yù)防，從源頭上化解潛在糾紛、減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)案件數(shù)量，促進(jìn)行政與司法形成合力，推動執(zhí)法和辦案產(chǎn)生共贏。

　　2020年，葫蘆島市兩級法院圓滿完成了行政審判工作任務(wù)，并連續(xù)九年以《行政審判白皮書》的方式積極延伸行政審判職能，通過府院聯(lián)動的方式，加強(qiáng)了行政與司法的良性互動，促進(jìn)了依法行政，加強(qiáng)了行政爭議的源頭治理，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法水平與司法水平雙提高。2021年，站在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，葫蘆島市兩級法院將繼續(xù)開拓進(jìn)取，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的良性互動，以司法審查促進(jìn)依法行政，以司法服務(wù)助力全市法治政府和法治化營商環(huán)境建設(shè)，與全市行政機(jī)關(guān)共同努力，以優(yōu)異的成績慶祝建黨100周年，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不懈奮斗。